明清时如何解决北京人口增长过快问题疏解北京人口

总体上看，这项措施为缓解明清时期京师人口压力，发挥了积极作用，产生了良好效果。在当时的历史条件下，这些措施的制定和施行，应是北京古代城市发展史上的创举。

明朝开始劝返外籍流民，整治关厢，严控占籍京城

明代朱棣称帝初期，为巩固本人的政权，曾实行移民政策，大量屯兵、屯民、屯商于北京，充实京城及京畿人口。但随着人口膨胀，那些外来移民又成了疏解对象。一是实行较为优惠的政策，鼓励移民返乡。如根据每户的人口数量及路程的远近，给予一定的盘缠（路费）和安置费等，所以不少人愿意返乡。短短几年就有不少人返回故土，其中以来自山西的移民居多。二是整治关厢，遣散游民。《明史·食货志》载：“在地曰坊，近城曰厢。”即城门外大街及其附近地区为“关厢”，也就是泛指城门外两三里之内的居民聚集地。这些地区也是大量商贩和无业游民聚集地。从隆庆年间开始，朝廷令顺天府会同五城兵马指挥司整治关厢内外，并令所辖大兴、宛平二县配合，将整治重点锁定于永定门、德胜门、西直门、朝阳门关厢，因这四个城门处于京城的东南西北方向，城门内外聚集的人员最多。特别是德外关厢，区域最大，居住人口最多。顺天府制定了相应整治政策：没有“京籍”者，须搬至离京百里之地；房子可以拆走，如愿意空手出门，可以领到一些补偿款；有“纳户执照”者（即工商执照），“营业者不得超过五人，超者裁之”。经过几年的整治，到万历初期，各关厢内外居民大为减少。

清代前期，由于民族压榨，京畿圈地，土地兼并及自然灾害等，有大量破产农民等不断涌入北京谋取生计，致使京城人口迅速添加。清代首先对长期居住在北京的外来人口实行严厉控制，按流寓人口编定保甲。租住民房的客民，必须有切实可靠的保人，也就是今天所谓的以房管人。“官府按月点卯，酌量分定日期，俾得逐一查照循环号簿，详细诘问，毋许容留来历不明之人。”其次就是遣散流民回原籍。雍正初年提出“就食京师流民，清查口数，资送回籍”，此后又规定：“闲散游荡，立宜摈逐。惟候补、候造之人，读书之人，贸易生理之人，方可听其在北京居住。”直省人民不得入居京师，便滞留、占籍于宛、大二县，形成“顺天大、宛两县，土著甚少，各省人民来京，居住稍久，遂尔占籍”的现象。这一方面限制了外城城市人口的机械增长，另一方面却加速了大、宛二县人口的机械增长。

不过，乾隆中期之后，清政府限制直省人口占籍京师的政策明显改变。乾隆初年，乾隆帝即认识到，“流民资送势亦有所难行，不如听其自为寻食营生”。这是清政府对资送流民问题认识上的重要变化。至咸丰年间，据《清文宗圣训》载：“流民中营生者，多系故乡并无田庐依倚之人，而必抑令复还，即还其故土，仍一无业之人耳。”据此推断，自乾隆中期开始，即逐渐放松了对流民的驱赶，也就形成了流民在京谋取职业、占籍北京外城的时机。当时，除京畿移民之外，来自山东、山西以至南京等地的营生者颇多。

清代限制致仕官员胥吏寄籍京城，鼓励返乡养老

清代还有一项针对特定官员胥吏群体的疏解措施。康熙中期规定，凡京官革职、休致、解任，严催起程。后来虽对解任、休致、丁忧官有所其自便的宽容政策，但事实上囿于成例，即便留居京师，亦多占籍大、宛二县。故至乾隆中，“大、宛等县，多士云集，土著寄居，不免搀杂”。至于各部院衙门书吏，五年役满考职后，即严催回籍；若潜匿京城或私自来京均要问罪，遂成为一项制度。

清朝退休制度规定，年满60岁的官员即可退休。退休官员一般均回原籍养老，仅有少数高级官员可留住京城，但不少人不愿离京返乡。如，广西临桂（今桂林）人陈宏谋奉调进京历任吏部尚书、工部尚书、协办大学士，最后官至东阁大学士，于乾隆三十六年（1771年）因病且年事已高辞官，但想留在京城久居。乾隆皇帝亲身劝其返乡，并设酒席为其饯行，同时令其回乡所经过之处地方官员要在20里内料理护行。陈宏谋深感皇恩浩荡，10日后带着家眷及佣人30余口返乡。乾隆帝此举使不少退职、辞职官员消除了留京久居的念头，纷纷离京返乡。这些出自政治缘由的政策，同样减缓了京师城市人口的机械增长。

明清时期北京城市人口的疏解之策，有效缓解了城市承载压力，发挥了积极作用，对于今天我们疏解北京人口，尤其是城区人口具有重要的借鉴意义。一是要明确人口疏解的重点群体。在中国古代传统社会，尊崇“士农工商”的社会等级观念，商业人口相对较少。作为皇城帝都，明清时期拱卫京城的驻军兵力占京城人口的比例逐步加重，这成为供养压力的重要因素。如今的北京，与首都定位不相匹配的功能繁多，相应的人口承载压力过大、过重，因而要突出去除非首都功能，以产业疏解带动重点人群疏解。二是要坚持人口疏解的有效路径。对于人口疏解中行之有效的路径办法要敢于坚持，不能朝令夕改，不能畏于权贵、因人而异。如对于大批京官革职、退休、卸任，应构成鼓励返乡养老、减少久居或寄籍北京的机制，还该当上行下效，构成自觉的习惯和风气。三是统筹人口疏解的区域协同。古有京城（顺天府）与京畿等地区的协同配合，今有建立行政副中心和京津冀协同发展，要搞好区域联动，方能真正有效疏解非首都功能，完成北京人口适度承载，建成国际一流的和谐宜居之都。

（作者为中国社会科学院近代史研讨所研讨员；中国社会科学院博士周进对本文亦有贡献）

【参考文献】

①《清实录》，北京：中华书局，1987年。

②北京市地方志编撰委员会：《北京志·人口志》，北京：北京出版社，2004年。